Da li Srbija ispunjava osnovne uslove iz Kopenhagena za članstvo u Evropskoj uniji?
Za Medija centar Beograd piše: Duško Lopandić/19. april 2023.
Članstvo Srbije u EU je vitalni i strateški interes koji podrazumeva postepeno ispunjenje a ne udaljavanje od osnovnih uslova iz Kopenhagena. Stoga napredak u samo jednom pitanju - pa bila to i tema dijaloga Beograda i Prištine, odnosno proces normalizacije između Srbije i Kosova (ili recimo, sankcije prema Rusiji) - ne može sam po sebi da otvori vrata Unije (pod uslovom i kada ona za to bude spremna) ako se istovremeno sistematski nastavlja politika koja je, kako smo videli iz serije pokazatelja međunarodnih organizacija, dovela u pitanje ispunjenje osnovnih preduslova za evopsku integraciju zemlje.
Poslednji izveštaj međunarodne NVO Freedom house iz marta 2023. godine o stanju demokratije u svetu, u kom je Srbija označena kao „delimično slobodna“ zemlja, iznova podstiče pitanje da li - iako zvanični kandidat za članstvo u Evropskoj uniji - Srbija uopšte ispunjava tri osnovna kriterija za članstvo u Uniji.
Da podsetimo, još prilikom ranih rasprava oko pitanja prijema država iz centralne i istočne Evrope na Evropskom savetu u Kopenhagenu, juna 1993, određena su tri opšta uslova kao za članstvo:
- politički uslov podrazumeva „stabilnost institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava, ljudska prava i poštovanje i zaštitu manjina“,
- ekonomski uslov podrazumeva „postojanje tržišne privrede sposobne da izdrže konkurenciju i tržišne pritiske unutar Unije“,
- najzad, opšti i administrativni uslov znači „sposobnost kanidata da preuzme obaveze koje proizilaze iz članstva u EU, uključujući prihvatanje ciljeva političke, ekonomske i monetarne unije“ (drugim tečima tzv. tekovine Unije u širem smislu).
Osim gornjih, tada je naveden i četvrti uslov, koji je povezan sa stanjem u samoj EU i koji podrazumeva „sposobnost Unije da uključi nove članice, uz istovremeno održavanje ritma evropske integracije“.
Unija je tokom decenija u pojedinim fazama i zavisno od konkretnih zemalja ili regiona, dodavala i specifične preduslove za napredak procesa proširenja, poput, na primer, dobrosusedske saradnje (Zapadni Balkan) ili saradnje sa Krivičnom sudom za ratne zločine u ex-Jugoslaviji (kada su bile u pitanju Hrvatska, BiH, CG ili Srbija).
U pregovaračkom okviru za pregovore o pristupanju Srbije iz 2014 godine, EU je na primer, uz pozivanje na vrednosti iz člana 2 Ugovora o EU i Kopenhaške kriterije i kao i detaljne uslove predviđenje u okviru „procesa stabilizacije i pridruživanja“ pomenula i „ključne reforme“ koje obuhvataju „pravosudnu reformu, borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, reformu javne uprave, nezavisnost ključnih institucija, slobodu medija, antidiskriminaciju i zaštitu manjina“.
Nakon relativno kratkog početnog reformskog entuzijazma u Srbiji nakon dolaska na vlast SNS-a, vrlo brzo, a naročito nakon izbora 2014. godine i 2016. godine došlo je do „umora od pristupanja“ tj. od potrebe nastavka proevropskih reformi u zemlji. Umesto toga, tokom poslednje decenije odvijao se proces degradacije onih političkih, institucionalnih i pravnih okvira kojima bi zemlja kandidat za članstvo u EU trebalo da teži.
Paralelno sa stagnacijom procesa proširenja EU tokom prošle decenije, režim SNS se u suštini preusmerio na izgradnju autoritarnog, centralizovanog hijerarhijskog sistema pod kontrolom šefa stranke i mreže zasnovane na partijskim i koruptivno-klijentelističkim odnosima, čvrstoj kontroli medija (posebno elektronskih) pretvorenih u propagandne glasnogovornike vlasti i političkoj netoleranciji prema političkim manjinama.Ovo se redovno pokazivalo u izveštajima brojnih međunarodnih NVO koje se bave nadzorom stanja u različitim društvenim i političkim oblastima. Ovakav trend je kulmirnirao sa izborima za Narodnu skupštinu 2020. godine, koje je opozicija bojkotovala, što je zatim dovelo do sastava Skuštine u kojoj gotovo i nije bilo parlamentarne opozicije - redak slučaj u sistemima formalne demokratije. S druge strane, na planu privredne politike, Srbija je uglavnom zadržala pozitivne međunarodne ocene.
Prema ocenama Freedom housa, Srbija je svake godine od 2014. godine redovno gubila u ukupnom „zbiru demokratičnosti“ (ukupni zbir od 55% iz 2015. Godine spao je na 46% u 2022). Tako je u 2019. godini Srbija (u okviru analiza grupe zemalja u tranziciji) prebačena iz kategorije „polovične demokratije“ u kategoriju „hibridni režimi“. I pored održanih izbora i usvojenih ustavnih promena u vezi sa pravosuđem, u izveštaju za 2022. godinu Srbija je dodatno izgubila poene, posebno kada se radi o pitanjima nezavisnosti medija i borbe protiv korupcije.
U istom smilsu, na „indeksu korumpiranosti“ koji objavljuje Transparancy international, Srbija je od zbira 42 u 2013. godine došla na zbir 36 u 2022, odnosno pala na poziciju 101 od ukupno 180 zemalja označenih pema stepenu državne i društvene korupcije. (*Srbija je 2013. godine bila na 72. mestu odnosno izgubila je oko 30tak mesta za desetak godina.)
Prema Bertelsmanovom indeksu transformacije u pojedinim zemljama, Srbija je sa 20. pozicije u 2014. godini (ocena 7,51) pala na 33. mesto (ocena 6,48) od 137 zemalja. U ovim izveštajima ističe se da su česti izborni ciklusi negativno uticali na proces reformi u zemlji. Srbija ima „ozbiljne izazove kada su u pitanju vladavina prava, sloboda medija, participativna demokratija, i inkluzivnog političkog dijaloga između stranaka vlasti i opozicije.“
Na listi „Reportera bez granica“, gde se ocenjuju medijske slobode, Srbija je u 2022. godini dobila ocenu 61,5/100 (u odnosu na 67,9 u prethodnoj godini). Uz uznaku „problematična“, ona se nalazila se na najnižem mestu među državama iz našeg regiona.
Prema „V-Dem Institutu“ Srbija se od zemlje liberalne demokratije od 2012 do 2022. godine transformisala u „izbornu autokratiju“.Nalazi se u grupi od 10 zemalja u svetu koje su tokom decenije imale najnepovoljniji trend u pravcu uspostavljanja autoritarnog nedemokratskog režima.
Za razliku od izveštaja raznih nevladinih organizacija, Evropska komisija je u načelu uvek mnogo uzdržanija, držeći se neke vrste diplomatsko-birokratskog stila u davanju opštih ocena nekoj zemlji u svojim „izveštajima“ za zemalje koje su kandidati ili potencijalni kandidati za članstvo EU. Komisija tako još uvek objavljuje godišnje izveštaje o Turskoj u okviru politike proširenja, iako oni uglavnom sadrže zaključke o nazadovanju reformi i političkog pluralizma u toj zemlji.
Treba podsetiti da je u svom zvaničnom „mišljenju“ o kandidaturi Srbije iz 2011. godine za članstvo u EU, Evropska komisija ocenila da bi Srbija u srednjem roku (tj u periodu od oko pet godina) mogla da ispuni uslove za ulazak u EU. U vreme otvaranja pregovora o pristupanju u EU (2014. godine) kao i nešto kasnije, srpski zvaničnici su u nekoliko navrata izneli zvaničan stav da će Srbija preuzeti „komunitarne tekovine“ u periodu do 2018. godine odnosno do 2020. godine - što se nije ostvarilo.
Nasuprot gornjem, u dokumentu o „strategiji proširenja“ iz 2018. godine o Zapadnom Balkanu (uključujući i Srbiju) Evropska komisija je ukazala na proces „zarobljavanja države“, koji se posebno ogleda u povezanosti između vlasti i mreža kriminala i korupcije, kao i u izmešanosti javnih i privatnih interesa.
U izveštajima Evropske komisije o Srbiji se već godinama nalaze konstatacije o „stagnaciji“ reformi u mnogim sektorima, što potvrđuje činjenicu da se Srbija već više od pola decenije nije ni za mrvu probližila ciljevima koje je trebalo da dostigne najkasnije pred kraj prošle decenije. Tako od 2016. godine do 2022. g. godišnji izveštaji Evropske komisije ne beleže praktično nikakav napredak u spremnosti Srbije za ispunjenje ključnih političkih uslova za članstvo u EU. „Stepen spremnosti Srbije za članstvo u EU praktično stagnira od 2016. godine, sa marginalnim varijacijama (u ocenama) u rasponu od ±0.03.“ Izraženo brojčano, taj stepen je na nivou od 3,03 na skali od 1-5. Dva najvažnija poglavlja koji se odnose na stanje u pravosuđu i unutrašnjim poslovima (poglavlja 23 i 24 u okviru klastera br 1 - „osnove“ integracije) i posle osam godina pregovora su ocenjeni da imaju tek „određeni nivo spremnosti za članstvo“ –što je vrlo niska ocena - dva na skali do pet.
U poslednjem izveštaju iz 2022. godine, Evropska komisija je takođe ocenila da je Srbija „nazadovala“ u pitanju usklađivanja u poglavlju 31 – zajednička spoljna i bezbednosna politika, što je posledica izbegavanja Srbije da uvede bilo kakvu vrstu negativnih mera prama Rusiji nakon ruske invazije u Ukrajini. Uz ovo, može se konstatovati da je Srbija čak nazadovala i u pitanju spremnosti administracije da preuzima pravne tekovine EU. U ovoj oblasti Srbija je dostigla tek „određeni nivo spremnosti“ javne administracije za članstvo u EU.
Odsustvo napretka Srbije, odnosno faktičko nazadovanje u odnosu na osnovne političke kriterije, u još jačoj meri potvrđuju i godišnje rezolucije o Srbiji Evropskog parlamenta. Nakon izbijanja rata u Ukrajini one su postale još oštrije u ocenama stanja u Srbiji i njene spoljne politike, što odražava i šira gledanja kada je u pitanju urušavanje slike i ugleda vlasti Srbije u državama članicama EU. Zanimljivo je da u kontekstu očekivanih rezultata u dijalogu između Beograda i Prištine, predstavnici Evropske unije u poslednje vreme koriste „obrnuto podsticanje“, ističući da će Beograd i Priština, pod uslovom napretka u pregovorima, „izbeći usporavanje“ evropske integracije, dok se o njenom ubrzavanju u ovom ne govori.
Da zaključimo, odluka Evropskog saveta o prijemu neke zemlje u Evropsku uniju podrazumeva procenu o napretku u procesu reformi u sva tri osnovna uslova iz Kopenhagena. Donošenje odluke u suštini nastaje u kombinaciji strateških političkih procena, s jedne strane, i, sa druge strane, tehničkih ocena o dinamici reformi u zemlji kandidatu kao i njenoj ukupnoj spremnosti da prihvati ciljeve, vrednosi i tekovine evropske integracije.
Članstvo Srbije u EU je vitalni i strateški interes koji podrazumeva postepeno ispunjenje a ne udaljavanje od osnovnih uslova iz Kopenhagena. Stoga napredak u samo jednom pitanju - pa bila to i tema dijaloga Beograda i Prištine, odnosno proces normalizacije između Srbije i Kosova (ili recimo, sankcije prema Rusiji) - ne može sam po sebi da otvori vrata Unije (pod uslovom i kada ona za to bude spremna) ako se istovremeno sistematski nastavlja politika koja je, kako smo videli iz serije pokazatelja međunarodnih organizacija, dovela u pitanje ispunjenje osnovnih preduslova za evropsku integraciju zemlje.
Autor je bivši ambasador Srbije u Lisabonu i pri EU u Briselu, profesor Međunarodnog javnog prava i Evropskog prava na Fakultetu za privredu i pravosuđe, Novi Sad