Budućnost politike proširenja EU i geopolitičke promene u Evropi - koliko se vrata Unije zaista otvaraju za zemlje Zapadnog Balkana?

Za Medija centar Beograd piše: Duško Lopandić/14. februar 2023.

Davno je rečeno da je politika proširenja (bila) jedna od najuspešnijih politika Evropske unije. Istorijski posmatrano, širenje Evropske unije je pretvorilo ovu organizaciju u glavnog činioca geopolitičke i ekonomske arhitekture našeg kontinenta. Istovremeno, ovaj proces je imao duboke i dugoročne transformirajuće efekte na mnoge  zemlje koje su pristupale organizaciji - bilo da se radilo o nekadašnjim ekonomski zaostalim mediteranskim diktaturama (Grčka, Španija, Portugalija), ili da su u pitanju slabo razvijene zemlje koje su se pretvorile u ekonomske „tigrove“ (Irska), odnosno zemlje iz centralne i istočne Evrope koje su tokom poslednje četvrt veka postale društveno i ekonomski sasvim neprepoznatljive u odnosu na njihove polazne pozicije iz vremena „realnog socijalizma“ (Poljska, Češka, Slovačka, Rumunija i druge). 

Međutim, XXI vek je, skupa sa serijom sukcesivnih kriza koje su zahvatile EU doveo i do specifične krize politike proširenja Unije, poznate pod nazivom „zamor od proširenja“. Nakon „velikog praska“, odnosno proširenja Unije na gotovo dvostruki broj država članica u toku samo nekoliko godina (od 15 na 27 članica između 2004. i 2007 g), Unija je u toku poslednjih 15 godina dobila samo jednu novu članicu (Hrvatsku, 2013. godine). Istovremeno ceo postupak pregovora o proširenju postao je složeniji, uslovljeniji i u praksi podložniji različitim partikularnim uticajima država članica (tzv. „nacionalizacija“ procesa) kako se to poslednjih godina posebno jasno videlo na primeru Severne Makedonije i njenih odnosa, prvo sa Grčkom, a zatim sa Bugarskom. 

Obećanja sa davnog Solunskog samita EU-Zapadni Balkan (2003) o relativno brzom uključenju prostora Zapadnog Balkana u EU davno su izbledela. Još uvek se pamti objava bivšeg predsednika Evropske komisije Kloda Junkera (iz 2014) da tokom trajanja njegovog manadata više neće biti širenja Unije. Junkerov mandat je u međuvremenu odavno istekao (2019), ali njegova najava o neširenju Unije kao da i dalje važi. Politika proširenja EU je tokom prošle decenije  pretvorena u neku vrstu kompleksne birokratske vežbe koja je u političkom smislu postala „zombi politika“ – formalna delatnost bez dubljih efekata koji su u skladu sa proklamovanim ciljevima. Čak i jedna Turska, sa svojom autoritarnom vlašću, procesom islamizacije i stotinama opozicionara i novinara po zatvorima, i dalje je formalno kandidat za članstvo u EU, iako je doduše sam proces pregovora zaustavljen. Junker je u međuvremenu pokušao da ispravi loše posledice svoje izjave. 

Početkom 2018. godine Evropska komisija je u novoj strategiji za Zap. Balkan predložila okvirni vremenski „cilj“ postizanja članstva u EU do 2025. godine za dve zemlje koje su do tada najviše napredovale u pregovorima (Crna Gora i Srbija). Ovaj datum je, međutim bio odbačen na Evropskom savetu održanom u Sofiji 2018. godine. Umesto toga, na francusku inicijativu usvojena je 2021. godine tzv. „nova metodologija“ proširenja koja bi (bar na papiru) trebalo da ubrza proces dajući mu jači politički podsticaj i uvodeći mogućnost brže „sektorske integracije“  u EU, koju bi pratili i posebni finansijski podsticaji (možda i strukturni fondovi).

U međuvremenu, „zamor od proširenja“ se na neki način proširio i na političke elite, administraciju i na javnost zemalja kandidata i potencijalnih kandidata sa Zap. Balkana. Umesto trasnformacionih uticaja EU u pravcu demokratizacije i vladavini prava država, bili smo svedoci pojava jačanja stabilokratije, kleptokratije i drugih oblika zarobljene države na Zap. Balkanu. Ovaj proces je od sredine prošle decenije posebno snažno prisutan u Srbiji u kojoj je autoritarna vlast dovela u pitanje i ispunjenost onog osnovnog prvog kriterija za članstvo iz Kopenhagena (očekivanje da zemlja kandidat mora da ima demokratsku vlast, stabilne institucije i vladavinu prava).

Geopolitičke promene koje su kao zemljotres pogodile Evropu nakon ruske agresije na Ukrajinu (24.2.2022) uticale su da politika proširenje EU ponovo dođe na vrh agende najviših foruma unutar EU, uključujući i Evropski savet. Nagla potreba da se EU pozabavi zahtevima Ukrajine, Moldavije i Gruzije za članstvo u EU, koji bi u drugim okolnostima bili nerealni, pokazala je, između ostalog istorijski strateški promašaj Unije, koja je utrošila skoro dve decenije u „predpristupnim“ odnosima sa Zap. Balkanom a da ni početkom treće decenije ovoga veka konkretna finalizacija pregovora sa vodećim zemljama u procesu pristupanja nije bila nigde na horizontu. 

Različite ideje i inicijative (Berlinski proces, regionalna saradnja/RCC, stvaranje Evropske političke zajednice, isl) o „usidrenju“, vezivanju Zap. Balkana uz evropsku integraciju kako bi se izbegle negativne geostrateške posledice i „negativni uticaji“ spoljnih faktora na prostor koji je postepeno postajao geopolitička „ničija zemlja“, ne mogu da zamene konkretni proces pristupanja kandidata sa Zap. Balkana u EU. „Nova metodologija“ pristupanja u EU ima teorijski potencijal da se nešto brže otvori mogućnost stvaranja jedne vrste trećeg kruga integracije u okviru EU (u vidu delimičnog/posmatračkog članstva država ZB u Uniji) ali ovo je za sada samo opcija koja se u praksi nije konkretizovana. Ideja koju je predložila Slovenija (u vreme predsedavanja Unijom) o perspektivi i programu uključivanja zemalja Zap. Balkana do 2030. godine - i pored udaljenosti datuma – nije bila prihvaćena od strane drugih država članica EU. 

Geopolitički potres ukrajinskog rata po EU do sada je imao samo polovičan efekat kada je u pitanju konkretizacija pregovora o pristupanju zemalja Zap. Balkana u Uniju. U periodu nakon ruske invazije u Ukrajinu, proces proširenja prema Zap.Balkanu je donekle „oživeo“, ali i dalje se uglavnom radi o malim ili simboličnim koracima, poput delimičnog otvaranja pregovora sa S. Makedonijom (i Albanijom) ili davanja statusa punopravnog kandidata za članstvo BiH. U ovim uslovima i pored nekih pomaka, i dalje lebdi pitanje u kojoj meri je proces pregovora o članstvu zemalja Zap. Balkana u EU zaista vraćen iz virtuelnog sveta na teren realpolitike?

Iako je rat na istoku Evrope do izvesne mere imao pozitivne efekte na politiku proširenja u samoj EU, u smislu veće podrške javnosti zemalja EU ideji daljeg širenja Unije (ali više zbog osećaja solidarnosti sa Ukrajjinom nego rasta simpatija prema Zap. Balkanu), kao i veće spremnosti lidera država članica da se ozbiljnije bave ovom temom (nemački kancelar Šmit je u svom programskom tekstu o budućnosti EU najavio Uniju sa 30 ili 33 ili 36 članica) finalizacija ovog procesa će zavisiti od realizacije nekoliko preduslova:

• prvi preduslov za dalje širenje Unije podrazumeva, kako širu reformu EU, tako posebno promene procesa odlučivanja u institucijama EU u pitanjima zajedničke spoljne i bezbednosne politike, kao i politike proširenja. Za sada se u ovim pitanjima i dalje odlučuje konsensusom (kako se to i videlo u slučaju višegodišnjeg kočenja kandidature S. Makedonije od strane Bugarske); Istovremeno, biće neophodno da EU utvrdi realne i ne previše udaljene rokove za finalizaciju pojedinih pregovora o proširenju, što će celom procesu dati potrebnu ozbiljnost i urgentnost, slično onome što se dešavalo krajem prošle decenije prilikom proširenja EU na CIEZ (tzv. „Agenda 2000“); 

• drugi preduslov se odnosi na same države kandidate od koje bi neke morale da pokažu jasniju političku volju i konkretne korake da su prevazišle interni „zamor od proširenja“. Na primer, proces pregovora o proširenju EU i Srbije faktički je jako usporen ako ne i zaustavljen (nema do daljeg otvaranja novih klastera/polgavlja) - najviše zbog distanciranja Srbije od politike EU prema konfliktu u Ukrajini (neusklađivanje sa spoljnom politikom EU, odnosno neuvođenje sankcija Rusiji). Uz ovo, Srbija suštinski stagnira ili nazaduje kada su u pitanju neke reformske teme, poput borbe protiv korupcije, pitanja vladavine prava, urušavanja institucija, ili kontrole medija (i informisanja javnosti). Stoga čak ni hipotetički sporazum u okviru dijaloga između Beograda i Prištine ne bi automatski vodio finalizaciji pregovora koji zavise i od stanja u svih 35 poglavlja (6 klastera) i koji su predmet usklađivanja sa pravnim tekovinama EU. Može se ovde konstatovati da se i ostale zemlje Zap. Balkana suočavaju sa manje ili više komplikovanim internim problemima koji sprečavaju dalji napredak u pristupnim pregovorima sa EU. uključujući i zemlju koja je za sada jedina otvorila praktično sva poglavlja (Crna Gora), ali ih je zatvorila samo dva od 35.

Da zaključimo, perspektiva realizacije daljeg proširenja Evropske unije u prvom redu zavisi od povezivanja reči i dela, odnosno od konkretizacije iskazane političke volje s jedne i sa druge strane (one u svim državama članicama EU, kao i na Zap.Balkanu) da se iskoristi nova geopolitička situacija kako bi se ostvarila istorijska mogućnost zaokruživanja evropske integracije na jugoistočnu Evropu. Nakon „gubitka koraka“ u praćenju evropske integracije - prvo tokom poslednje decenije prošlog veka a onda i tokom prethodne decenije ovog veka - pred zemljama Zap. Balkana i njihovim političkim elitama ponovo se u praksi ukazuje mogućnost finalizacije istorijskog cilja ulaska u EU, koji će njihovim društvima i privredama olakšati modernizaciju i razvoj u uslovima novih i nezapamćenih tehnoloških, društvenih i geopolitičkih izazova tokom godina koje su pred nama. Razni činioci, poput pozitivnog delovanja SAD u ovom smislu, veće svesti o značaju Zap.Balkana za bezbednost EU, potrebe da EU pokaže sopstvenu geopolitičku moć i sl. bez sumnje će uticati da vrata EU za zemlje Zapadnog Balkana budu tokom ove decenije ponovo postepeno odškrinuta.

Autor je bivši ambasador Srbije u Lisabonu i pri EU u Briselu, profesor Međunarodnog javnog prava i Evropskog prava na Fakultetu za privredu i pravosuđe, Novi Sad